בדוח שהתפרסם באוקטובר 2015 עולים ליקויים במתן השירותים אותם מספקת המדינה לאנשים עיוורים במגוון תחומים ועליה לתקנם
אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בישראל, ובכלל זה אוכלוסיית העיוורים, טרם זכתה לשוויון זכויות מלא ולשילוב של ממש בחיי החברה והמדינה, זאת למרות מחויבותה של מדינת ישראל מימי ראשיתה לשוויון מהותי.
לאנשים עיוורים צרכים ייחודיים, הנדרשים להם לתפקודם היומיומי בתחומים רבים. ואכן, מדינת ישראל מספקת ומממנת מגוון שירותים לאנשים עיוורים מלידה ועד זקנה בתחומים כגון שיפור התפקוד העצמאי, החינוך, התעסוקה והפנאי. עם זאת, בדוח עולים ליקויים במתן שירותים אלה לנזקקים להם, ועל המדינה לתקנם.
נוסף על כך, נשוב ונציין את ההמלצה שהובאה בדוח מבקר המדינה שפורסם ב-2014 בנושא פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, בדבר הצורך לדון באפשרות לחקיקת חוק שיקום, אשר יקבע את הנורמות ואת אמות המידה לטיפול בעניינם של אנשים עם מוגבלות, שכן הזכאות לקבלת רבים מן השירותים שניתנים לאנשים עם מוגבלות, ובכללם עיוורים, לא נקבעה בחוק. פעולות אלה נדרשות כדי להבטיח את זכויותיהם של אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות ולקדם את שילובם המלא בחיי החברה והמדינה.
לתקציר הדו"ח – לחצו כאן
רקע כללי
בשנת 2014 מנתה אוכלוסיית האנשים העיוורים בישראל כ-23,500 נפש, ושיעורם מכלל האוכלוסייה בישראל – 2.8 לאלף נפש – היה דומה לשיעור המדווח במדינות המפותחות.
הגוף הממשלתי המרכזי המטפל באנשים העיוורים הוא השירות לעיוור באגף השיקום של משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן – משרד הרווחה). השירות לעיוור אחראי למגוון שירותים, ובהם הדרכה לשיקום התפקוד העצמאי (להלן – הדרכה שיקומית), שיקום תעסוקתי, תכניות פנאי, סבסוד עזרים, מתן דמי ליווי וכן הנפקת תעודת עיוור, המזכה את המחזיק בה בשירותים האמורים ובהטבות אחרות. את מרבית השירותים מספק השירות לעיוור באמצעות גופים חיצוניים ובמימון משותף של המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות (להלן – מחלקות הרווחה). בשנת 2014 הסתכם תקציב השירות לעיוור בכ-136 מיליון ש"ח, מתוכם כ-66 מיליון יועדו לצורכי שיקום, והיתר, כ-70 מיליון ש"ח, יועדו בעיקר לתשלום דמי הליווי.
גופים ממשלתיים נוספים שנותנים שירותים לאנשים עיוורים הם משרד החינוך, האחראי למענה לצרכים של ילדים עיוורים במוסדות החינוך; אגף השיקום במוסד לביטוח לאומי (להלן – הביטוח הלאומי), העוסק בשיקום מקצועי-תעסוקתי; המטה לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה שבמשרד הכלכלה (להלן – המטה לשילוב), אשר בין היתר משתתף במימון עלות ההתאמות לאנשים עם מוגבלות בכלל ולאנשים עיוורים בפרט הנדרשות במקום העבודה; ומשרד הביטחון, המטפל באנשים עיוורים שהוכרו כנכי צה"ל.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-נובמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים במערך השירותים שמעניקה המדינה לאנשים עיוורים, ובהם בין היתר הקצאת ציוד טכנולוגי לתלמידים, הדרכה שיקומית, עידוד תעסוקה ופיקוח ובקרה על השירותים הניתנים לאנשים עיוורים שבאחריות משרד הרווחה. עיקר הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה. בדיקות נעשו גם במשרד החינוך, במשרד הכלכלה, בביטוח הלאומי ובשתי רשויות מקומיות.
הליקויים העיקריים
סקר צרכים
נמצא כי סקר הצרכים האחרון שיזם משרד הרווחה בנוגע לאוכלוסיית האנשים העיוורים נערך בשנת 1996, דהיינו לפני כעשרים שנה.
הסדרת התאמות לתלמידים עיוורים ולקויי ראייה.
משרד החינוך קבע קריטריונים לחלוקת ערכות טכנולוגיות לתלמידים עיוורים ולקויי ראייה. בשנת הלימודים התשע"ד (ספטמבר 2013 – אוגוסט 2014) עמדו בקריטריונים אלה כ-550 מהתלמידים העיוורים ולקויי הראייה. למרות זאת, במועד סיום הביקורת (נובמבר 2014) 283 תלמידים עיוורים ולקויי ראייה שעמדו בקריטריונים עדיין לא קיבלו את הערכות.
בתיקון לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (החוק להלן – חוק השוויון) משנת 2005 נקבע כי שר החינוך יקבע בהסכמת שר האוצר הוראות בדבר התאמות הנגישות הנדרשות כדי לאפשר לתלמידים עם מוגבלות נגישות סבירה למוסדות חינוך. אף שחלפו כעשר שנים ממועד תיקון החוק טרם קבע שר החינוך תקנות לעניין זה, ובכללן הוראות לעניין אמצעי נגישות למוסדות חינוך לתלמידים עיוורים ולקויי ראייה. בהיעדר תקנות כאמור מתעורר חשש לאי-הסדרה ראויה של ההתאמות הנדרשות לצורך הבטחת נגישות למוסדות החינוך ולשירותי החינוך לתלמידים עם מוגבלות, ומכאן חשש לפגיעה בזכויותיהם של אותם תלמידים, לרבות תלמידים עיוורים ולקויי ראייה.
הדרכה שיקומית
אחד השירותים החשובים לאנשים עיוורים הוא הדרכה שיקומית, שכן זו כוללת הקניית טכניקות שיאפשרו להם עצמאות מרבית בתחומי חייו השונים, כגון התמצאות וניידות. אנשים עיוורים זכאים לקבל שירות זה לאורך חייהם, כל אימת שעולה הצורך בכך. הביקורת העלתה שהשירות לעיוור, שאחראי למתן ההדרכה השיקומית, לא פעל כנדרש להגברת המודעות לשירות זה ולחשיבותו ואף לא גיבש תכנית שיטתית להגדלת שיעור מיצוי הזכות לו.
נמצא כי עד סוף שנת 2014 היה שיעור מקבלי ההדרכה השיקומית בקרב אנשים שקיבלו תעודת עיוור בשנים 2013-2011 כ-16% בלבד – שיעור מיצוי נמוך שאינו עולה בקנה אחד עם חשיבותו של שירות זה.
תעסוקת אנשים עיוורים
אף שחלפו כ-14 שנה מאז שהשירות לעיוור ערך סקר בעניין תעסוקת אנשים עיוורים, לא ערכו השירות לעיוור, הביטוח הלאומי או המטה לשילוב – שלושת הגורמים הפועלים בנושא – מיפוי של מצב התעסוקה של אנשים עיוורים בישראל. בכך נפגעה יכולתם של גורמים אלה לאתר את קבוצת האנשים העיוורים בעלי פוטנציאל התעסוקה, שראוי להתמקד בשיקומם.
לשירות לעיוור לא היו נתונים בדבר מספר המשתתפים בתכניות השיקום שלו ובדבר מספר האנשים שסייע להם להשתלב בשוק העבודה, וממילא לא היה לו מידע בדבר מצב תעסוקתם של המשתתפים בתכניות. עוד עלה שהשירות לא בחן את האפקטיביות של תכניות השיקום שלו, קרי אם בסופו של דבר שולבו המשוקמים בתעסוקה לאורך זמן.
נמצא כי המטה לשילוב דחה פניות של מעסיקים ושל עובדים להשתתפות המדינה במימון התאמות לעובדים עם מוגבלות, לרבות עובדים עיוורים, בנימוק שהמעסיק אינו זכאי להשתתפות במימון משום שהוא "גוף מבוקר" כמשמעותו בסעיף 9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], אף כי לא נקבע כ"גוף ציבורי" על ידי שר המשפטים כנדרש בחוק לצורך שלילת הזכות כאמור.
כך בשנת 2012 דחה המטה לשילוב בקשה שהגישה עמותת הספרייה המרכזית לעיוורים, כבדי ראייה ומוגבלים להשתתפות המדינה במימון התאמות לעובד עיוור בעלות שנאמדה בכ-44,000 ש"ח, בנימוק שהעמותה היא גוף מבוקר. בכך שלל המטה לשילוב זכות ממי שהיו זכאים לקבלה, באופן שיש בו כדי לפגוע בהעסקת אנשים עם מוגבלות בכלל ואנשים עיוורים בפרט.
פיקוח על השירותים שבאחריות משרד הרווחה
הפיקוח שמפעיל משרד הרווחה על השירותים שבאחריותו אינו מספק – המשרד לא קבע תקן לתדירות ביקורי הפיקוח במוסדות המפעילים את השירותים, לא היו לו תכניות עבודה לשנים 2013-2012 לביקורים אלו, ותדירות ביקורי הפיקוח הייתה נמוכה. כמו כן, נמצא שהמפקחים לא התייחסו בדוחות ביקורי הפיקוח לדוחות קודמים, לא קבעו פרקי זמן לתיקון הליקויים ולא וידאו כי אלה יתוקנו.
ההמלצות העיקריות
- על משרד הרווחה ליזום ביצוע בדיקה, אשר תבחן עד כמה השירותים שנותנים הגופים הממשלתיים לאנשים עיוורים אכן תואמים את צורכיהם.
- על משרד החינוך להשלים ללא דיחוי את רכישת הערכות הטכנולוגיות ואת חלוקתן לתלמידים עיוורים ולקויי ראייה.
- על משרד הרווחה לגבש תכנית שיטתית להגדלת שיעור מיצוי הזכות להדרכה שיקומית בקרב קהל היעד.
- על השירות לעיוור, הביטוח הלאומי והמטה לשילוב לשתף פעולה במיפוי מצב התעסוקה של אנשים עיוורים, כדי שיוכלו להקצות באופן יעיל ואפקטיבי יותר את המשאבים שהם מפנים לשיפור מצב התעסוקה של האנשים העיוורים. כמו כן, על השירות לעיוור לבחון את האפקטיביות של תוכניות השיקום שהוא מממן ובהתאם לקבוע אם יש צורך בשינוי התוכניות.
- על משרד הרווחה להרחיב ולהעמיק את הפיקוח על השירותים שהוא נותן לאנשים עיוורים ולשפר את האפקטיביות שלו כדי להבטיח כי השירותים ניתנים באיכות הנדרשת. לשם כך עליו בין היתר לקבוע תקנים לפיקוח, לוודא שהפיקוח אכן מתבצע על פי התקנים שנקבעו ולעקוב אחר תיקון הליקויים.
סיכום
מדינת ישראל נותנת ומממנת מגוון שירותים לאנשים עיוורים מגיל לידה ועד גיל זקנה בתחומים שונים של חיי האדם, ובהם שיפור התפקוד העצמאי, חינוך, תעסוקה ופנאי.
הביקורת העלתה ליקויים באופן שבו ניתנים שירותים אלה לנזקקים להם: משרד הרווחה לא יזם ולא ערך מיפוי של צורכי האנשים העיוורים בעשרים השנים האחרונות. הגופים האחראים למתן שירותים לאנשים עיוורים, ובהם השירות לעיוור שבמשרד הרווחה, משרד החינוך ומשרד הכלכלה, לא עשו די כדי שאוכלוסייה זו תוכל למצות את זכויותיה ולהפיק את המרב מהשירותים הניתנים לה: תלמידים רבים לא קיבלו את הערכות הטכנולוגיות שלהן הם זכאים; השירות לעיוור לא מיפה ולא בחן את הסיבות לאי-מיצוי הזכות לקבלת הדרכה שיקומית ואת האפקטיביות של תכניות השיקום התעסוקתי; ונמצאו ליקויים בפעולות משרד הכלכלה להגדלת מספר המעסיקים שיקבלו מימון להתאמות לעובדים עיוורים. כמו כן, הפיקוח של משרד הרווחה על השירותים שבאחריותו לוקה בחסר במידה רבה, דבר שאף הוא עלול לפגוע בזכויות האנשים העיוורים. ליקויים אלו עלולים לפגוע באיכות חייהם של האנשים העיוורים ולהגביל את יכולתם להשתלב בחברה.
מדינה מודרנית נדרשת לספק מענה מתאים לאוכלוסיות עם צרכים ייחודיים כדי לאפשר להן להשתלב בחברה ולמצות את יכולותיהן, ובכלל זה אוכלוסיית האנשים העיוורים, שאיכות חייה תלויה במידת ניכרת בהיקפם ובאיכותם של השירותים שהיא מקבלת כמענה לצרכיה. על הגופים המופקדים על מתן השירותים, ובראש וראשונה השירות לעיוור שבמשרד הרווחה, לבחון את הצרכים העדכניים של אוכלוסיית העיוורים ולפעול להגדלת שיעור המיצוי של זכויותיהם ולהגברת השימוש שהם עושים בשירותים שבאחריות גופים אלה, כמפורט בדוח זה.
