הצעת חוק זו היא פרי יוזמה של עמותת "קו לעובד" ונוסח על ידי הצוות המשפטי של העמותה.
התופעה של עיכוב דרכונים של מהגרי עבודה ("עובדים זרים") רווחת, למרבה הצער, בישראל. על תופעה זו ניתן ללמוד מפסקי דין שונים. כך, למשל, פסק-הדין של בית-הדין הארצי לעבודה, ע"ע 1459/02 בוצ'ימן – בסט ייזום ובניה בע"מ, פד"ע לח 924, פותח במילים: "חוזרת ועולה בפנינו סוגיית עיכוב דרכונו של עובד זר…"; וכן ע"ע קיניאנג'וי – אוליצקי עבודות עפר כבישים ופיתוח בע"מ, פד"ע לה 625, בעמ' 640: "בטרם נסיים נחזור ונדגיש פעם נוספת, כי מנהג שעשו להם מעבידים להחרים דרכוניהם של עובדיהם הזרים או לעכבם תחת ידיהם – כנטען אף בתובענה דידן – הינו פסול מכל וכל".
עיכוב הדרכון פוגע קשות במהגר העבודה. הוא פוגע בזכותו החוקתית ליציאה מן הארץ, ומונע ממנו ביצוע פעולות שונות ורבות להן נדרש מסמך מזהה, כגון פתיחת חשבון בנק. עצם עיכוב הדרכון הופך את מהגר העבודה לעבריין בעל כרחו, שכן על פי סעיף 3 לחוק החזקת תעודת זהות והצגתה, תשמ"ג-1982, חובה על מי שאינו תושב ישראל לשאת את דרכונו עימו. למעשה, אם נעצר מהגר העבודה על ידי שוטר מנהלת ההגירה, הרי שעצם העדר הדרכון מהווה עילה, על פי מדיניות מנהלת ההגירה, לכליאתו במתקן משמורת, שם ישהה לפחות עד שיציג את הדרכון.
יתירה מכך, נטילת הדרכון על ידי המעסיק הופכת את מהגר העבודה לבן ערובה שלו. ללא דרכון אין העובד יכול להסדיר, נכון להיום, את מעברו למעסיק אחר במשרד הפנים. זאת ועוד, עצם חשיבות הדרכון גורמת לכך שמהגרי עבודה רבים נמנעים מלהתלונן אודות הפרת חוקי המגן על ידי מעסיקיהם מחמת החשש כי הדבר יוביל לאי השבת הדרכון על ידי המעסיק.
יודגש כי הוצאת דרכון חדש אינה פעולה כה פשוטה. שגרירויות זרות רבות בישראל (לרבות תאילנד, סרי לנקה, מולדובה וסין, מדינות מהן מגיעים מהגרי עבודה רבים) אינן מנפיקות דרכונים חדשים בישראל, והדרכון החדש מגיע מארץ המוצא לאחר שבועות וחודשים ארוכים, הליך הכרוך גם בתשלום כספי. המצב קשה עוד יותר ביחס לעובדים המגיעים ממדינות אשר אין להן נציגויות דיפלומטיות בישראל (לדוגמה, נפאל). במקרה זה הוצאת דרכון חדש כרוכה בפרוצדורה מסורבלת עוד יותר (דרך הנציגות בקהיר, למשל). במקרה כזה עובד שייעצר ייאלץ לשהות במשמורת לעיתים חודשים ארוכים, שכן אין אפילו נציגות דיפלומטית שתוכל להנפיק לו תעודת מעבר (נוהל מקובל במקרים של גירוש עובדים ללא דרכון).
בשנת 1995 נחקק סעיף 376א לחוק העונשין, התשל"ז-1977, הקובע כי "המעכב תחת ידו, שלא כדין, דרכון, תעודת מסע, או תעודת זהות של אדם אחר, דינו – מאסר שנה". הקביעה כי עיכוב דרכון הינו בבחינת עבירה פלילית הינה חשובה, אך אין בה די. ראשית, מהגרי העבודה חוששים מאוד מפנייה למשטרה לצורך הגשת תלונה. יתירה מכך, גם במקרים בהם מהגרי העבודה מסכימים להגיש תלונה במשטרה, מעטים המקרים בהם מוגשים כתבי אישום כנגד מעכבי הדרכונים. בכתב תשובה אשר הוגש על ידי פרקליטות המדינה במסגרת בג"ץ 1514/05 קו לעובד נ' משרד הפנים נכתב: "נציין כי מדיניות המשיבים [משרד הפנים ומשטרת ישראל] הינה לפעול, ככלל, כנגד חברות המעסיקות מספר רב של עובדים זרים. כאשר המדובר במעסיק המחזיק דרכון בודד ומדובר במקרה ראשון, ככלל, המשיבים יסתפקו בשלב ראשון בחקירת המעסיק באזהרה, ובהשבת הדרכון לבעליו". פירושו של דבר כי כלל מהגרי העבודה בענף הסיעוד (המהווים יותר משליש ממהגרי העבודה בישראל) אינם מוגנים דיים על ידי הדין הפלילי, שכן כולם מועסקים על ידי מעסיקים המעכבים, לכל היותר "דרכון בודד". יצויין כי מסיבות שונות גם הגשת כתבי אישום במקרים של מעסיקים המעכבים תחת ידם דרכונים רבים הינה במשורה.
סעיף 1
סעיף המטרה מבהיר כי עיכוב דרכון הינו בבחינת עוולה אזרחית, ובכך מתווסף החוק להוראת סעיף 376א לחוק העונשין, הקובעת כי עיכוב דרכון הוא בבחינת עבירה פלילית.
סעיף 2
הגדרת "דרכון" הינה בהתאם לסעיף 376א לחוק העונשין.
מוצע שהחוק ייעשה שימוש בביטוי "מהגר עבודה" (migrant worker), תחת השימוש בביטוי "עובד זר", בשל הקונוטציות השליליות של ביטוי זה.
סעיף 3
סעיף 3(א) המוצע קובע כי עיכוב דרכון מהווה עוולה אזרחית, וזאת על מנת שמהגר העבודה יוכל לקבל פיצוי עבור פגיעה זו. נכון להיום, נוכח תת-אכיפה של הדין הפלילי אין די הרתעה של מעסיקים מפני עיכוב דרכונים. יתירה מכך, הדין הפלילי אינו מציע סעד נזיקי לנפגע העבירה. על כן, מוצע לקבוע כי עיכוב דרכון הוא בבחינת עוולה אזרחית, דבר אשר ישרת הן את הרציונל של הרתעה מפני עיכוב דרכונים והן את הרציונל של פיצוי מי שדרכונו עוכב שלא כדין.
נוכח העדר קביעה סטטוטורית כי עיכוב דרכון הוא בבחינת עוולה אזרחית, עד היום לא פסקו בתי המשפט פיצויים בגין עילה זו.
סעיף 3(ב) המוצע קובע מנגנון של פיצוי ללא הוכחת נזק, כמקובל במספר חוקים הדנים בעוולות אזרחיות, אשר יש בהן משום פגיעה בזכויות אדם מוגנות (ר' סעיף 6 לחוק למניעת הטרדה מינית, תשנ"ח-1998; ס' 10 לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה, תשמ"ח-1988; סעיף 5 לחוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, תשס"א-2000; סעיף 7א לחוק איסור לשון הרע, תשכ"ה-1965). המכנה המשותף לכל אותם חוקים הינו שהעוולה גורמת לפגיעה בזכויות אדם (כגון הזכות לכבוד, לשוויון, לחירות, לשם טוב וכיו"ב), אשר אינה ניתנת לכימות בכסף, ועל כן יש מקום לקבוע כי די בהוכחת קיום העוולה כדי להקים לנפגע זכות לפיצוי.
סעיפים 4 ו-5
מאחר שרוב המקרים של עיכוב דרכונים של מהגרי עבודה מתרחשים במקום העבודה, מוצע לחייב את המעביד בנקיטת אמצעים, שיהיה בהם הן כדי למנוע את התופעה והן כדי לטפל בה ביעילות לאחר התרחשותה.
סעיף 6
מוצע להחיל את החובות המוטלים על מעביד לפי חוק זה גם על מי שמעסיק עובד של קבלני כוח אדם (הסדר החל גם בחוקים אחרים, ר' למשל סעיף 9 לחוק למניעת הטרדה מינית).
סעיף 7
סעיף 3 לחוק החזקת תעודת זהות והצגתה, תשמ"ג-1982 קובע כי חובה על מי שאינו תושב ישראל לשאת את דרכונו עימו. על כן, אין לאפשר למהגר עבודה להפקיד דרכונו אצל אחר. עם זאת, במציאות הקיימת מעסיקים וחברות כוח אדם מטפלים לא אחת בהארכת האשרות של מהגרי עבודה. על מנת שלא להפוך סיוע בהסדרת האשרה לעוולה אזרחית, מוצע לקבוע כי נטילת הדרכון לצורך חידוש האשרה אינה בבחינת עוולה נזיקית, ובלבד שבעל הדרכון נתן הסכמתו הברורה לכך, וכי הדרכון הושב לחזקתו מיד עם סיום הטיפול בחידוש האשרה.
סעיף 8
ככל שמדובר בעיכוב דרכון במסגרת יחסי עבודה, מוצע לקבוע כי לבית-הדין לעבודה תהא סמכות ייחודית לדון בענין.
סעיף קטן (ב) המוצע נועד לאפשר לבית הדין לעבודה להעזר כדבר שבשגרה בפסק דין פלילי חלוט בגין עיכוב דרכון באופן בו נעזרים בו בתי המשפט האזרחיים, כלומר כדי לייתר את הצורך בדיון מחודש לשם קביעת עובדות המקרה. סעיף 32 לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969 קובע כי בית הדין אינו כבול לדיני הראיות, למעט בעניינים ספציפיים; כתוצאה מכך עלול תובע על פי החוק המוצע להידרש להתמודד עם טענות כי אין להחיל את סעיפים 42א-ה לפקודת הראיות בבית הדין לעבודה. מוצע לקבוע באופן גורף כי הוראת סעיף זה מדיני הראיות חל בהליך בגין עיכוב דרכון בבית הדין לעבודה.
סעיף 9
הסעיף בא להבהיר כי אין בחוק המוצע כדי לפגוע בהוראת סעיף 376א לחוק העונשין או בכל הוראה אחרת שיש בה להגן על אדם מפני עיכוב מסמכיו על ידי אחר.
