מידע למנגיש

מחד – התקנות ברורות ונדרש באופן ברור שבמחלקת הרווחה ברשות המקומית תהיינה ערכות תקשורת חלופית לאנשים עם מוגבלות גופנית או שכלית. מאידך – ידוע שערכה כזו הינה מאוד אישית ומותאמת פרטנית ליכולותיו של האדם עם המוגבלות ובדרך כלל לאנשים הנעזרים בערכה מסוג זה יש כזו שהותאמה להם אישית והם אף הודרכו ואומנו באופן השימוש בה.

כך שערכת תקשורת תומכת וחליפית כללית שתימסר למחלקת רווחה כנראה תהיה חסרת תועלת לרוב.

חשוב שוב להדגיש, שכפי שמנוסחות התקנות קיימת חובה על שירותי הרווחה להחזיק בערכות התת"ח וכך גם הפרשנות המשפטית של הנציבות. מקצועית עניינית כנראה שדרישה זו מיותרת.

עמדת נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות בעניין ערכות תקשורת תומכת וחליפית בשירותי רווחה – יולי 2019

לאחרונה הגיעו לנציבות מספר פניות בעניין חובת ההחזקה של ערכת תקשורת תומכת וחליפית (להלן: "ערכת תת"ח") בלשכות רווחה מקומיות, על רקע פניות מטעם צד ג' בעניין הפרה לכאורה של החובה להחזיק ערכות כאמור וכן עתירה מנהלית בעניין זה שהוגשה כנגד מספר רשויות מקומיות.

לצורך בירור השאלה המשפטית, נערכה בנציבות בדיקה בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 ובתקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (התאמות נגישות לשירות), התשע"ג-2013 שהותקנו מכוחו, וכן בפרוטוקולים של דברי הכנסת מוועדת המשנה של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות לתקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (להלן: "החוק"; "התקנות"/ "תקנות השירות"; "ועדת המשנה").

מעיון בהם עולה כי כוונת מתקין התקנות הייתה לאפשר לאנשים עם מוגבלות גופנית או שכלית, הגורמת להיעדר יכולת לדבר או לכתוב, לקבל את השירות בדרך המתאימה להם. מטרה זו אמורה להיות מוגשמת הן באמצעות ערכת תת"ח הן באמצעות אמצעי תת"ח, שני כלים שונים המשלימים זה את זה באופן שיתואר להלן.

בשל חשיבותם הגבוהה של שירותי רווחה עבור אנשים עם מוגבלות, הותקן סימן י"ד לתקנות השירות, שעניינו נגישות בשירותי רווחה, ומוסיף על חובות הנגישות הכלליות הקבועות בתקנות השירות. תקנה 74(א) מסדירה את החובה לעשות שימוש בערכת תת"ח, כאמור להלן:

74. ערכת תקשורת בשירותי רווחה

(א) נוסף על ביצוע התאמות נגישות לפי תקנות 9 עד 34 לפי העניין, חייב בביצוע התאמות נגישות לשירותי רווחה יעשה שימוש, לפי הצורך, בערכת תקשורת תומכת וחליפית מסוג לוחות תקשורת מודפסים על גבי נייר או קרטון, הכוללים מילים, מושגים או משפטים המוצגים באותיות, סמלים או איורים, המותאמת למונחים שנעשה בהם שימוש בשירותי הרווחה.
(ב) לשכת רווחה תחזיק ערכה אחת לפחות כאמור בתקנת משנה (א). (ההדגשות אינן במקור)

מדובר, אם כן, בנייר או קרטון שעליו מופיעים סמלים שונים הקשורים לשירותי הרווחה, באופן שניתן להצביע עליהם ביד, ברגל או במבט. הסמלים אמורים להיות מובנים באופן אינטואיטיבי ופשוט, כך שאדם עם מוגבלות בתקשורת יוכל להיעזר בהם על מנת לתקשר עם נותן השירות.

על פי תקנת משנה (ב), ערכת תת"ח אמורה להימצא בכל לשכת רווחה לשימוש כלל הציבור. על נותן השירות חובה לעשות בה שימוש "לפי הצורך", כלומר, להציע אותה לאדם עם מוגבלות המתקשה לתקשר ולהיות מיומן בשימוש בה.

אמצעי תקשורת תומכת וחליפית הוגדר בתקנה 1 לתקנות כאמור (להלן: "אמצעי תת"ח"):

"אמצעי תקשורת תומכת וחלופית" – אמצעי עזר אשר מאפשר תקשורת עם אדם עם מוגבלות בדיבור או בכתיבה; האמצעי יכול שיכלול לוחות או מחשבים שבהם מסרים בתמונות, איורים, סמלים, אותיות, מילים או משפטים קצרים;

אמצעי תת"ח הוא אמצעי אישי המותאם לצרכיו של המשתמש על ידי קלינאי תקשורת או מטפל, כך שיוכל לתקשר באמצעותו על אף המוגבלות הגורמת להיעדר היכולת לדבר. המשתמש בדרך כלל נושא אותה עמו (בדומה למכשיר שמיעה).

לדוגמא, אדם עם מוגבלות שכלית התפתחותית, המוגבל ביכולת שלו לדבר, שיש ביכולתו להצביע פיזית על סמלים יוכל להשתמש בלוח תקשורת ידני או אלקטרוני המציג סמלים או מילים שיסייעו לבן שיחו להבין את כוונתו. לעומתו, אדם עם מוגבלות פיזית, שאין ביכולתו לדבר או להצביע פיזית, יוכל להיעזר בלוח תקשורת ממוחשב שיוכל לעקוב אחר תנועות עיניו ובאמצעותו לדבר עם בן שיחו.

יובהר כי נותן השירות אינו מספק את אמצעי התת"ח, אך הוא מחויב להסתייע באמצעי האישי שהאדם עם המוגבלות משתמש בו דרך קבע, על מנת לתת לו את השירות. יצוין, כי במקרים בהם לאותו אדם יהיה מלווה שיסייע לו בתקשורת עם נותני השירות השונים, על פי תקנה 29(ד)(13) על נותן השירות חלה החובה להסתייע גם באותו מלווה לצורך מתן השירות לאדם עם המוגבלות.(*1)

ככלל, על נותני שירות ציבורי חלה חובה להנגיש עבור אדם עם מוגבלות את המידע שניתן אודות השירות וכחלק ממנו, בין היתר תוך הסתייעות באמצעי תת"ח אישי שהוא נושא עמו, כאמור בתקנה 29(ד)(13) לתקנות.

ערכת תת"ח אינה אמורה להוות תחליף לאמצעי תת"ח של האדם עם המוגבלות, אלא להוות אפשרות נוספת עבור אנשים עם מוגבלות לקבל את השירות לו הם זקוקים בלשכות הרווחה.

לעניין זה ראו דבריה של הגב' מירב גת, יועצת "האגף לטיפול באדם עם פיגור שכלי" (כשמו אז) במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, בדיוני ועדת המשנה, לאחר קריאת הנוסח שהוסכם על חברי הועדה (*2) לתקנה 74(א):

"אנחנו חושבים שהנוסח הוא נכון, גם ברמה המקצועית וגם ברמת השירות שנוכל לתת. בסך הכל, רק פשוט להבין שלרוב האנשים שמשתמשים בתקשורת התומכת החלופית, בדרך כלל יש להם את הערכות שלהם, או את המכשירים שלהם, והם באים אתם. זה משהו שנועד לתת שירות טוב יותר למי שמאיזו שהיא סיבה לא יגיע עם הערכה שלו."

בדיוני ועדת המשנה נדונה השאלה האם נכון יהיה לחייב החזקה של ערכות התת"ח בכל לשכות הרווחה או שמא ניתן להסתפק בהחזקתן רק בלשכת הרווחה הראשית בכל רשות מקומית. לבסוף הוחלט, כאמור בתקנות, כי יש להחזיק ערכת תת"ח בכל לשכות הרווחה, ללא תלות בגודל הלשכה או בהיקף פעילותה, וזאת בשל העלות הנמוכה המוערכת של ערכה כאמור (כמה מאות שקלים ברכישה חד פעמית), בשקלול עם ההסתברות הגבוהה להתעוררות הצורך להשתמש בערכה, אם יגיע ללשכות אדם עם מוגבלות בתקשורת ללא ערכתו האישית. במקרים כאלו, הערכה תאפשר לנותן השירות לתת שירות נכון ומיטבי לאדם עם מוגבלות בתקשורת, שהוא שירות מהותי עבורו.

לעניין זה יפים דבריו של יו"ר הוועדה, ח"כ אילן גילאון, בתשובה לשאלת נציג משרד הרווחה "מה ההצדקה לעשות ערכה כאמור בכל לשכת רווחה" (ההדגשות אינן במקור), עליה השיב היו"ר את הדברים הבאים(*3):

"המסקנה שלנו, שאין בכלל הצדקה לנגישות בכלל. למדינת ישראל עוד יותר אין הצדקה כלכלית, כי זה מפעל כלכלי שהוא עולה המון כסף. הרעיון הוא כאן שגם אם אדם אחד מגיע פעם אחת, ובטח אדם שנמצא בעיר נידחת, הוא זכאי לקבל את השירותים כמו כל אחד אחר. לו היה מדובר בעול שהוא בלתי אפשרי או בלתי סביר או בעלות כזאת או על דבר שאי אפשר להשיג אותו, היינו אומרים כן. הכדאיות הזאת, אנחנו בוחנים אותה בהחלט על פי המידתיות של גם העלויות שלה, אבל גם כאשר מדובר במקומות רחוקים. אנחנו רוצים לתת את זה גם כאשר השירות שמתנהל הוא מעט יותר, ובלבד שגם האדם האחד יקבל את זה. הרי זה כל העיקרון של הנגישות [….]"

על לשכות הרווחה להחזיק ערכות תת"ח כאמור לעיל, לשימוש כלל ציבור האנשים עם מוגבלות המתקשים או אינם מסוגלים לתקשר. ניתן להתייעץ עם מורשי נגישות שירות מומחים לתת"ח או עם קלינאי תקשורת, וכמובן עם הגורמים המקצועיים במשרד הרווחה על מנת ליצור ערכות כאלה בעלות נמוכה.

אין כל מניעה שבנוסף לקיומה של ערכה כאמור בתקנות, לשכות הרווחה יעשו שימוש בחלופה אלקטרונית או ממוחשבת שתייעל את מתן השירות לאדם עם מוגבלות בתקשורת, אך לא במקום ערכת תת"ח כמפורט לעיל.

עוד יודגש כי על פי תקנה 27, על נותן השירות חלה חובה לשמור על זמינותן של התאמות הנגישות לאמור:

27. שמירה על זמינות ותקינות התאמות הנגישות למקום ציבורי ולשירות ציבורי

(א) חייב בביצוע התאמות נגישות יבטיח כי התאמות הנגישות יהיו זמינות ושמישות לאדם עם מוגבלות בכל שעות מתן השירות, זולת אם מתקיימות הפסקות בשימוש עקב תקלות טבעיות או לצורך ביצוע פעולות תחזוקה כאמור בתקנת משנה (ב).
(ב) …

חובה זו מתווספת לחובת החייב בביצוע התאמות נגישות להכשיר את עובדיו לדעת לתפעל את אמצעי העזר כאמור בתקנה 88 (*4):

88. הכשרת עובדים למתן שירות לאנשים עם מוגבלות

(א) נוסף על ביצוע הוראות תקנה 87, ינחה חייב את צוות העובדים שתפקידם לספק את השירות ישירות לציבור, את הממונים הישירים עליהם וכן את נושאי המשרה על פי דין (בפרק זה – נושא משרה) שתפקידם לספק שירות לציבור בכל אלה:
(1) …
(2) …
(3) הפעולות שעל עובד או נושא משרה לנקוט כדי לבצע את התאמות הנגישות, לרבות תפעול אמצעי העזר ותחזוקתם, מתן שירותי עזר או הזמנתם, ותחזוקת ההתאמות אשר בוצעו למקום הציבורי שבו ניתן השירות לפי תקנות אלה, לפי תקנות הנגישות למקום ציבורי חדש, לפי תקנות הנגישות למקום ציבורי קיים, לפי תקנות הנגישות לאתר או לפי תקנות הנגישות למקום שאינו בניין, וכל הוראת דין המתייחסת להתאמות נגישות לאנשים עם מוגבלות, לפי העניין.
(ב) חייב בביצוע התאמות נגישות לשירות יבטיח שבמקום מתן השירות יהיו, בכל שעות מתן השירות לציבור, עובדים אשר הונחו כאמור בתקנת משנה (א), למעט בשירות ציבורי הניתן בשעות שאין בהן עובדים במקום מתן השירות.

לפיכך, לא די לחייב בשירותי הרווחה להחזיק בערכות התת"ח אלא עליו לשמור על זמינותן, לדעת להשתמש בהן ולהפעילן בכל זמן שניתן השירות על ידו.

*1.
29. התאמות נגישות למידע
(א) מידע הנמסר לכלל הציבור ומידע הנמסר באופן פרטני, על אודות כל שירות ציבורי וכחלק ממנו, בכתב או בעל פה, לרבות בטפסים, חוברות מידע עלונים ופרסומים הניתנים לכלל הציבור או לחלק בלתי מסוים ממנו, מכתבים והודעות, וכן מידע הנמסר באמצעות הטלפון, למעט פרסומות, ולמעט מידע המסופק באמצעות האינטרנט שבוצעו בו התאמות הנגישות לפי סימן ג' ולגבי אותן התאמות בלבד, יימסר לבקשת אדם עם מוגבלות, באופן שיבטיח לו נגישות למידע ולקבלת השירות בכפוף לתקנות המשנה שלהלן.
(ב) ..
(ג) ..
(ד) בכפוף לתקנות משנה (ב) ו-(ג) נותן שירות יספק את המידע כאמור בתקנת משנה (א) באמצעות התאמות נגישות אלה:
(13) לאדם המסתייע באמצעי תקשורת תומכת וחליפית אישיים, יינתנו שירות או מידע על אודות השירות תוך הסתייעות באמצעים כאמור, לרבות תוך הסתייעות באדם המלווה אותו ומסייע לו דרך קבע בתקשורת;

*2. ישיבת ועדת משנה של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות לתקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, יום שלישי, ח' בסיון התשע"ב, 29 במאי 2012, 13:00.

*3. ישיבת ועדת המשנה של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות לתקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, יום שלישי, י"א באדר א' התשע"א, 15 בפברואר 2011, 12:00.

*4. אמצעי עזר הוגדרו בסעיף 19א לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, תשנ"ח-1998 כאמור:
19א. הגדרות
　בפרק זה –
"אמצעי עזר ושירותי עזר" – לרבות,
(1) …
(3)לוחות תקשורת, או אמצעי תקשורת חלופיים אחרים;