מטרת הצעת החוק הנה להתמודד עם ההשלכות שהחלו להתרחש כתוצאה מהפעלת תוכנית מהל"ב הקבועה בחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004 (להלן – החוק). תיקון זה משלב בתוכו מספר תיקונים אשר חוברו יחדיו לכדי הצעת חוק אחת אשר מטרתה לתת מענה לכל הליקויים שהתגלו במהלך הפעלת התוכנית.
לסעיף 1:
במצבו הקיים של שוק העבודה, ובמתכונתה הנוכחית של התכנית, אין מקום לכפות ההשתתפות בה על אוכלוסיות המתקשות במציאת עבודה, ואשר תיקונים משמעותיים צריכים להיעשות בשוק עצמו, בטרם יצירת תכנית לשילובם בה.
התכנית כיום, בהיעדר שירותים תומכי עבודה נאותים, יוצרת מצב בלתי אפשרי להורים לילדים, ובוודאי להורים יחידים. לפיכך מוצע כי הורים יחידים יהיו פטורים מהתכנית, וכי בכל מקרה לא יחויבו שני בני זוג, הורים לילדים להשתתף בתכנית.
לגבי עובדים חלקית, כאשר רוב המשרות הנוצרות בשוק הינן חלקיות, אין כל מקום לכפות על עובדים חלקית להשתתף בתכנית.
אין מקום גם להותיר את הפטור מהתכנית רק לקביעת המוסד לביטוח לאומי, בגין אחוזי נכות גבוהים. הליכי הביטוח הלאומי עורכים זמן רב והם נועדו לבחון את זכאותו של אדם לקצבת נכות, ולאו דווקא את כשירותו הרפואית למלא תכנית אישית. מוצע כי ייקבע שלוועדה לקביעת כושר עבודה, אשר יש לה ניסיון בבחינת כשירותו הרפואית של דורש עבודה, תינתן הסמכות לקבוע גם כי אדם פטור מהתכנית.
לסעיף 2:
אחת מהמלצות הוועדה שבחנה את הרפורמה (ועדת תמיר) הייתה כי מלבד תאגידים, ינוהל מרכז נוסף על ידי שירות התעסוקה. מן הראוי לבחון את הצלחת השירות הציבורי לתת את אותו מענה, בוודאי עוד היות התכנית בגדר ניסוי ואין כל סיבה למנוע זאת כבר מתחילה. זאת גם לאור ההיבטים המתגלים כבעיתיים בהוצאת השירות לידיים פרטיות, כדוגמת טענת החברות המפעילות לסודות מסחריים, המקשה מאד את המעקב אחר פעילותן, ואת השמירה על זכויות המשתתפים.
לסעיף 3:
נוסחת התגמול לזכיינים, שנקבעה בחוזה בין המדינה לבין התאגידים הפרטיים, מאפשרת למפעילים ליהנות מרווח בגין הוצאה של משתתפים מהתוכנית גם לא בדרך של שילובם בעבודה. עצם הבחירה לעגן את המודל הכלכלי של התוכנית בחוזה ולא בחוק היא בעייתית לכשעצמה, שכן בתוכנית מסוג זה לנוסחת התגמול יכולה להיות השפעה מכרעת על האופן שבו ינהגו בפועל התאגידים הפרטיים המפעילים את מרכזי התעסוקה. אולם, מעבר לכך, המודל שנבחר יוצר סיכון ממשי ששיקולי רווח ולא שיקולים ענייניים יעמדו בבסיס שלילתן של גמלאות. קל להבחין כי מודל תגמול זה, יוצר ניגוד עניינים מובנה ועלול ליצור תמריץ כלכלי חזק להביא לשלילת גמלאות בכל מחיר, למשל, באמצעות שימוש בסמכויותיו של מתכנן היעדים לרשום סירוב או לקבוע כי המשתתף לא ביצע את תוכניתו האישית או באמצעות שימוש בפרקטיקות פסולות המיועדות להתיש ולייאש את המשתתפים עד ש"ינשרו". נוסחת תגמול מסכנת את זכויות המשתתפים והיא גם באופן מובהק נוגדת את האינטרס הציבורי כפי שבא לידי ביטוי במטרות החוק, לפיו מטרת התוכנית היא לשלב את המשתתפים בעבודה.
על כן, מוצע לעגן בחוק את עקרונות התגמול לזכיינים כך שיובהר כי התגמול לתאגידים המפעילים את מרכזי התעסוקה צריכים להיות מוכוונים לשילוב בעבודה ולא רק לחיסכון בגמלאות. יתר על כן מוצע לאסור באופן מפורש נוסחאות תגמול היוצרות ניגוד עניינים מובנה ולצמצם את הסכנה שהתאגיד ועובדיו יעשו שימוש לרעה בסמכויות הכה רגישות שהופקדו בידיהם ויקדמו את האינטרס הפרטי של מרכזי התעסוקה להשאת רווחים במקום לקדם את התכליות הציבוריות שהמרכזים אמורים להגשים.
לסעיף 4:
על פי הוראות החוק, שמור תפקיד רב חשיבות לרופאים המועסקים על ידי מרכז התעסוקה. תפקידם הוא לחוות דעה מקצועית באשר ליכולתם הגופנית והבריאותית של משתתפי התוכנית להשתלב בתוכנית אישית ובשירות בקהילה וכן בעבודה המוצעת להם. אם סירובו של משתתף לא מוצדק מבחינה בריאותית, תישלל ממנו גמלתו.
הרופאים מצויים, אפוא, בצומת חשוב, בין היתר, משום שרבים ממשתתפי התוכנית זקוקים לגמלת הבטחת הכנסה דווקא בשל מגבלותיהם הבריאותיות, אשר פעמים רבות אינן מאפשרות להם להשתלב בשוק העבודה.
אולם, על פי המצב הקיים קיים ניגוד עניינים מובנה חמור בתפקידם של רופאי המרכז, אשר יש בו כדי לסכל את מילוי חובותיהם האתיות כלפי מקבלי שירותיהם- המשתתפים, וכן לסכן באופן משמעותי את בריאותם של אלו הסובלים מבעיות רפואיות כמו את זכותם לגמלת קיום. מחד גיסא, מחויבים הרופאים בחובה אתית ובדין כלפי המשתתפים, ומאידך גיסא, בהתאם לנוסחת התגמול הכלכלית שנקבעה בחוזה שנחתם עם מרכזי התעסוקה (בהם תלויה פרנסתם של הרופאים) קיים תמריץ מובנה לחסכון בגמלאות על ידי שלילתן. מבנה זה יוצר חשש ממשי כי החלטות הנוגעות למצבו הרפואי של משתתף יונעו משיקולי מקסום הרווח ולא מטעמים רפואיים.
זאת ועוד, חוות הדעת הרפואיות הניתנות אינן מפרטות את מידת ההתאמה בין המצב הרפואי של משתתף לבין התוכנית או העבודה המוצעים לו. תחת זאת, הן מתגבשות ללא בדיקה של המשתתפים ותוך שהן סותרות את ממציאיהם של הרופא המטפל.
לפיכך, מוצע לקבוע, כי חוות הדעת תהא מוגבלת לקביעה האם מגבלותיו הרפואיות של המשתתף עולות בקנה אחד עם התוכנית האישית, השירות בקהילה ו/או העבודה המוצעת לו. כמו כן, על מנת לפתור את ניגוד העניינים המובנה מוצע כי הרופאים יהיו עובדי ציבור, המועסקים במישרין על ידי שירות תעסוקה, כנהוג בשירות התעסוקה, מבלי שפרנסתם תהא תלויה במרכזי התעסוקה, שהם בעלי עניין בקביעותיו של הרופא.
לסעיף 5, 7:
שירותים תומכי עבודה — כגון השלמת השכלה והכשרה מקצועית, סבסוד הוצאות נסיעה לעבודה, שירותי השגחה על ילדים וכדומה — הם שירותים שמטרתם להסיר או לצמצם החסמים המונעים את המשתתף מלהשתלב בעבודה. חשיבותם של שירותים תומכי עבודה בתוכנית היא מכרעת, שכן ממחקרים של מכון ברוקדייל והביטוח הלאומי עולה כי רבים מאוכלוסיית משתתפי התוכנית סובלים מחסמים מוסדיים ו/או אישיים מפני השתלבות בעבודה. החסמים המוסדיים טמונים במבנה ובתפקוד המערכות המופקדות על השילוב בעבודה ואילו החסמים האישיים כוללים השכלה נמוכה, העדר מקצוע וחוסר ניסיון בעבודה בקרב מקבלי הגמלאות או מחסמים הנובעים ממאפיינים דמוגראפיים, כגון הורות לילדים קטנים. עמד על כך גם דו"ח ועדת תמיר, שציין כי הפעלת התוכניות " … מחייבת טיפול אישי וגמיש גם בחסמים להשתלבותו בעבודה הנובעים מגורמים שאינם קשורים בהכרח במשאביו האישיים, למשל, סידור השגחה לילדים קטנים, סידור תחבורה למקומות עבודה רחוקים וכיו"ב.".
למרות חשיבותם הרבה, זכויותיהם של המשתתפים בכל הנוגע לשירותים תומכי עבודה אינן מעוגנות בחוק, ויתר על כן מרכז התעסוקה אינו מחויב לספק שירותים כאלה, אלא רק רשאי לעשות כן. במבנה הנוכחי של החוק המדגיש רק את החובות והסנקציות המוטלות על המשתתף מבלי שהוא מעגן את זכויותיהם של המשתתפים מפר את האיזון ההוגן שצריך להיות בתוכנית בין חובות לבין זכויות והוא גם פותח פתח לשחיקה של מרכיבים אלו בתוכנית. יתר על כן, הניסיון מהפעלת התוכנית מלמד כי משתתפים רבים אינם מקבלים שירותים תומכי עבודה חיוניים, כגון השגחה על ילדים או החזר הוצאות תחבורה, וכן אין כמעט הפניה של משתתפים להכשרות מקצועיות איכותיות.
לפיכך, מוצע לעגן את זכויותיהם של המשתתפים לשירותים תומכי עבודה כחלק בלתי נפרד של התוכנית על מנת להסיר חסמים, לפתוח לפני מקבלי גמלאות הזדמנויות תעסוקתיות ולאפשר למשתתפים באופן הוגן להשתלב בעבודה.
לסעיף 6:
לאחר חודשים בהם מופעלת התכנית, עולה באופן ברור כי הסד של מספר שעות אינו תואם את מטרת החוק, את מגוון האוכלוסייה המגיעה לתכנית, ואת שוק העבודה. הסעיף, כפי שהוא מנוסח היום, מציב מטרה של יצירת פעילות לשעות רבות, אך המטרה האמיתית היא להשיב אנשים למעגל העבודה.
קביעת מסגרת השעות אינה תואמת את ההכשרה כפי שצריכה להינתן למשתתף המסוים, וכופה על מרכזי התעסוקה שימוש באמצעים מלאכותיים שנחזים לעתים כמבחן נוכחות בלבד, שאין עמו ועם הכשרה דבר. המצב הקיים מוביל לקביעת תכניות שאינן תואמות כישוריהם של המשתתפים, והכל בכדי לעמוד בסד השעות שנקבע.
מחקרים בעולם מראים באופן עקבי כי אין כל אפקטיביות נוספת בקביעת תכנית לפי סד שעות. דרישת השעות מובילה את המרכזים להשקיע מאמץ במילוי מסגרת השעות, במקום לבחון כיצד ניתן באופן היעיל ביותר להשיב אנשים למעגל העבודה.
ועוד, רוב המשרות הנוצרות היום במשק הינן חלקיות, ולרבים מהמשתתפים אין אפשרות אמיתית להגיע למשרה מלאה בשל מגבלות רבות. לכן אין מקום לדמות את תכנית ההכשרה למספר שעות כבמשרה מלאה.
שימוש בסד השעות גם עלול להוביל להוצאת כספים מיותרת, שאין בה כל תועלת. כך למשל בעת שימוש בשירותים תומכי עבודה. במקום לבחון מה השירותים הנדרשים כדי להשיב אדם למעגל העבודה יצטרכו לתת שירותים ולו כדי לעמוד במכסת השעות.
מוצע אם כן להשיב את הדברים לסדרם, ולקבוע כי מסגרת השעות תיקבע על פי ההכשרה הנדרשת ולא להפך. במסגרת זו מוצע גם להתחשב בהיותו של משתתף זכאי לגמלה חלקית בלבד, שלפעמים מבטאת גם את יכולת השתלבותו בשוק העבודה, כך למשל בעל אחוזי נכות.
לסעיף 8(1), 8(2):
קבלת אישור השתתפות מהווה לא פעם אמצעי יחיד בידי המשתתף לדעת את נסיבות שלילת גמלתו ואת הנימוקים לקביעתו של מתכנן היעדים התעסוקתי כאמור. זאת בפרט לנוכח אי-יידוע המשתתפים על כוונה לשלול גמלתם במועד שמתגבשת החלטה זו עוד במהלך החודש.
ואולם, על פי המצב שנוצר למן התחלת הפעלת התוכנית, אין המשתתפים מקבלים לידיהם העתקי אישורי השתתפות אלא במקרים חריגים, וגם אז רק במסגרת כתב התשובה של מרכזי התעסוקה בערר.
אי ההקפדה על הוראות החוק כאמור מהווה מכשול של ממש במימוש זכות הערר של המשתתף, כאמור בסעיף 46. בהעדר כל סנקציה כנגד מרכזי התעסוקה, הוראות החוק אינן נשמרות והפגיעות בזכויות המשתתפים, בהקשר זה, ממשיכות ללא מפריע.
מצב זה מביא לעיוות דין, לחוסר וודאות ותחושת חוסר אונים בקרב המשתתפים.
לפיכך, מוצע לקבוע כי אי מילוי הוראות החוק על ידי מרכזי התעסוקה, יוביל לביטול הסמכות לקבל החלטה הפוגעת במשתתף.
לסעיף 8(3), 8(4), 12(ב), 12(ג):
במנגנון לפיו פועלים היום מרכזי התעסוקה קיים ניגוד עניינים מובנה חמור. מחד גיסא, ניתנה לתאגידים (באמצעות מתכנני היעדים) סמכות לשלול את זכאותם של המשתתפים לגמלת קיום של הבטחת הכנסה, המהווה את רשת הביטחון האחרונה של מנגנוני הרווחה. מאידך גיסא, על-פי נוסחת התגמול הכלכלית שנקבעה בחוזה שנחתם עמן, תלויים רווחיהן של החברות ישירות בחסכון בהוצאות הממשלה על אותן קצבאות, כולל חיסכון הנובע משלילת גמלאות.
בשני רכיבי ניגוד העניינים נקבע מנגנון הסותר את מטרת החוק ואת המלצות הוועדה לרפורמה (ועדת תמיר), והיוצר מצב בו נשללות גמלאות משיקולי מקסום הרווח ולא מטעמים ענייניים.
מוצע לקבוע, בהתאם להמלצות ועדת תמיר, כי אישור הזכאות לגמלה לפי מבחן התעסוקה יקבע ע"י פקידי שירות התעסוקה.
לאור ההכרה בפסיקה בזכות לקיום בכבוד כזכות בעלת מעמד חוקתי, מוצע להבהיר לפקיד שירות התעסוקה את מכלול שיקוליו בעת דיון בגמלת הבטחת הכנסה, המהווה רשת בטחון אחרונה.
לסעיפים 9, 10:
מאז החלה התכנית לפעול, עולים בה כשלים רבים מבניים ואחרים, המגלים כי לא ניתן להמשיך ולהפעילה במתכונתה הקיימת. מתוך הכרה במשמעות קיצור תוקפה של התכנית, לא נקבע ביטולה לאלתר, אלא קיצור מועד תוקפה.
במצב זה, אין זה סביר גם כי היא תורחב בזמן או למרכזים נוספים מעבר ל-4 שכבר נפתחו.
לסעיף 11(1):
על פי המצב הקיים כיום, ובאופן ייחודי למשתתפי תוכנית מהל"ב בשונה ממקבלי הבטחת הכנסה בשירות התעסוקה, יהיה משתתף זכאי לגמלה חודשית רק אם ביצע את התוכנית האישית שנקבעה לו במלואה ובתוך כך, אם לא נעדר, היעדרות בלתי מאושרת, מעל ליומיים. כך שכל חיסור מעבר למניין זה, מביא לשלילה מוחלטת של הגמלה, אף אם מדובר בהיעדרות אך של יום נוסף.
משום שהדרישות שאותן מציבה התוכנית בפני המשתתפים הן קשיחות ומחייבות התייצבות אינטנסיבית מחד גיסא, ומשום שמדובר בגמלת קיום שאין בלתה, מאידך גיסא, הסדר זה אינו מידתי, ואינו עומד בתנאי פסקת ההגבלה של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שגמלת הקיום מוגנת לפיו.
לפיכך מוצע מנגנון לפיו שלילת הגמלה תעשה באופן מידתי, בהתאם למספר הימים שאותם החסיר משתתף.
הצעת חוק של חברי הכנסת אברהם מיכאלי ואחרים
